守护地下水 > 如何借鉴发达国家保护地下水环境的经验？

1848年发生的席卷主要资本主义国家的社会革命来的如此迅猛，以至于世人几乎要相信资本主义的丧钟已经敲响。让所有人始料未及的是，在接下来的近二百年时间中，资本主义不但取得了全球性的胜利，而且以前所未见的规模和形式将生活在地球上的人们连接在一起，并把人类的存在提高到全新的层次。物资通过铁路、公路、飞机和轮船源源不断地运往世界各地；信息通过电线、电磁波、光缆无障碍地在人们之间传递；资源和能源以空前的速度被开采和加工用于创造更丰富的生活；技术工程已如此发达，人们甚至已经开始筹划开发火星！人类似乎已进化成无所不能的超级生物，但我们仍必须面对一个终极问题：这里只有一个地球，我们必须了解她，爱护她。

经济基础决定上层建筑，人民生活水平的高低直接决定了环境议题的提出时机和发展轨迹。我国近三十年来经济增幅虽大但底子薄弱，增速虽高但后劲缺乏，在这样的大背景下环境议题的发展历程常常落入“群众关注——迅速放大——仓促应对——不满升级——出台政策——治理不力——问题反复——信任削弱”的怪圈。西方发达国家长期施行资本主义制度，为了深入挖掘这种生产组织形式的活力，这些国家普遍建立了较为完善的民主与法制框架，并因此取得了丰硕的经济发展成果。但资本具有自我组织和自我发展的特性，在利用其优势的同时必须进行限制，否则会出现无序发展的情况并最终损害人们的利益。这一特征在处理环境问题时尤为重要，因为环境污染普遍具有外部性，必须将其内化为资本发展的成本方能防止环境资源的过度开发。西方发达国家基于二战后形成的国际秩序，充分发挥了民主与法制的制度优势，在地下水污染防治方面做了许多有益的探索，积累了丰富的经验。

发达国家的商业运作体系比较成熟，在金融资本的帮助下，多数行业均已形成一些巨头控制本行业大部分业务的态势。这些庞大的商业机构在运行的同时，不可避免地会造成地下水污染。利益受到损害的公众群体常常会毫不迟疑地提起诉讼。作为一种制衡金融资本的机制，发达国家的司法体系在处理弱势群体和强势群体矛盾时常常倾向于保护前者，所以起诉大型公司不但可以维护自身利益，而且有可能得到可观的经济补偿。在这些法制较为完善的国家，不但公民习惯于用诉讼来保护自己的权益，而且律师行业也已经形成一股强大的势力来鼓励、支持，甚至诱导潜在的受害者发起诉讼。此外，发达国家的地下水商业咨询行业已经较为发达，可以对操作诉讼的律师团队提供有效的技术支撑。这种由民众主导的，自下而上的污染防治机制在发达国家的地下水污染防治工作中起到了决定性的作用。

以地下水污染防治工作开展较早的美国为例，美国现存多部联邦法律对地下水污染防治体系都做了定义，这些法律的执行体系一般在州内，由州政府和市县政府协作执法。在很多情况下，联邦法律中的条款被原封不动地照搬到州法律体系中。这些法律中最重要的是两部联邦法律：《资源保护和恢复法案》(RCRA) 和《环境应对、赔偿和责任综合法案》(CERCLA)；后者常被称为“超级基金法案”。RCRA 对固体废物和危险废物的储藏、运输、治理和处置进行监管，其重点是通过制定管理标准来预防污染物的排放。CERCLA对废弃或运行中的污染场地的土壤和地下水治理过程进行监管。

CERCLA 规定了地下水修复资金（超级基金）的融资体系，为美国地下水污染防治工作提供了有力的支持，其方法体系也已经被多个国家借鉴和采用。超级基金的经费主要有三个来源，一是国内生产石油和进口石油产品税，二是化学品原料税，三是环境税。这些税收全部进入超级基金托管基金，然后按照每年的实际需要进行拨款。在污染责任不清的情况下，超级基金可以垫付场地治理费用，再由美国环境保护总署（USEPA）向责任者追讨，这种污染治理优先的体系大大提高了系统运行效率。同时，CERCLA 赋予USEPA无限期的追溯权力，并且USEPA 无需花费精力认定污染责任，可以向多个污染责任方的任何一方提起全额赔偿要求，然后由此责任方自行通过法律程序向其他潜在责任方追讨治理费用。这一“尚方宝剑”式的强大授权给予地下水环境监管部门极高的自主权，将执法过程中的责任推诿现象从污染治理过程中摘除，极大地推动了地下水污染防治工作的进行。

初步了解西方发达国家地下水污染防治工作后，中国的地下水环境工作人员常常陷入迷茫。虽然地下水污染治理方法不同，在各污染场地取得的成效也参差不齐，但大多数情况下均需要大量的工程措施。这些工程无论使用何种融资机制，成本最终都由生产企业承担，更不用说法律诉讼导致的大规模社会成本。这对于已经在工业革命后完成了原始积累，并在二战后形成的国际秩序中得利的发达国家来说，也许负面影响仅限于经济发展的一部分活力被抵消。但对于刚刚经历了百年战争疮痍，痛感“落后就要挨打”的中国，这样激进的地下水环境保护政策未见得完全适合。目前中国靠投资拉动的粗放高速式发展轨迹已至尽头，新的经济增长点又迟迟不露端倪，在这种情况下强推环境议题是否会造成我国实体经济进一步灭活是国人普遍的担忧。美国次贷危机后各主要资本主义国家虽然做了诸多调整，但最终作用仅仅是推迟了更大规模危机的到来，目前这些国家正在积极寻找机会通过政治、经济、军事等多种手段将危机转嫁给以中国为代表的南方经济体，这更要求我国在处理环境经济议题时采取谨慎态度。这样看来，我国地下水污染防治工作似乎陷入了两难的境地，需要使用新的思路来看待发达国家的经验。

得益于二战后建立的较为稳定的全球安全秩序和金融秩序，西方主要资本主义国家在战后仅用了区区10年左右的时间，其经济发展水平就远远超过战前，进入发展的“黄金时期”：上世纪50-70年代。在此期间，这些国家的地下水环境不可避免的遭受了巨大破坏，但由于当时经济发展的充分繁荣，以及地下水污染的潜伏期较长，西方社会并未立即就地下水环境议题形成共识。直到70年代初，曾经取得重要经济成果的国家宏观调控红利基本消耗殆尽，主要资本主义国家经济危机集中爆发，经济发展进入了“滞胀”阶段。经济发展步伐的放慢触发了西方社会对经济高速增长过程中出现的环境问题，乃至整个资本主义制度的集中反思，并直接导致了70年代全球范围内的环境保护运动。在这一浪潮的推动下，加之拉夫渠等标志性地下水污染事件的曝光，西方国家的地下水污染防治工作飞速发展，建立了强有力的法律法规和融资体系。80年代初，为了规避西方国家高企的社会成本和环境成本，大量资本涌入了以中国为代表的新兴经济体，双方各取所需，在客观上帮助了西方国家环境污染问题的改善。90年代以来，西方发达国家成功地取得了以经济全球化为背景，知识经济为基础，信息技术为主导的新经济的胜利，进一步缓解了经济发展与环境压力之间的矛盾。总结来说，西方在上世纪70年代以来在环境保护（包括地下水污染防治）方面所取得的成绩，是以全社会范围内的环境运动为引子，体量巨大的下游新兴市场为托底，有效的新经济增长点为后盾的综合性胜利。

中国的自然环境和社会环境正在发生有史以来最为迅速的变化，经济发展、信息公开、政务公开、教育水平提高、新媒体发展等诸多进程相互咬合并正在积蓄力量，即将取得突破并全面提升中国发展质量，一场环境保护浪潮已指日可待。这为中国地下水环境保护事业创造了更新更好的条件与机遇，也提出了更高的要求和挑战。中国地下水环境管理正在环境影响评价和地下水污染调查等两个平台上艰难起转，总体力量薄弱。地下水环境管理对我国环保部门来说是新事物，技术和人才储备水平有限，亟需提升。基层技术工作人员对地下水环境保护工作的意义尚未取得一致认识，并且存在畏难思想。

另一方面，在全球经济危机背景下，世界范围内的高端资源开始重新配置，先进产业正在向中国转移，中国已具备生产世界级产品的土壤，但仍需政府的细心引导、民间的大力关注、市场的不离不弃，方能打好基础，抓住机遇，全面提升中国地下水污染防治水平和地下水环境行业的发展质量。